Константин ГЛУЩЕНКО

Обнародованное в начале сентября правительственное постановление "Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию" почти не привлекло внимания широкой прессы. Между тем оно может стать поворотным пунктом в развитии ипотечного кредитования в России.

ИПОТЕКА

ДЛЯ УЗКОГО КРУГА

По юридическому определению, ипотекой является залог недвижимости в обеспечение любых обязательств, но важнейшее среди ее многообразных направлений – кредитование покупок жилья под залог приобретаемого жилища (дома, квартиры). Многие отечественные банки даже не считают ипотечными ссуды частным лицам, выдаваемые на коммерческие цели под залог квартиры, именуя таковыми только кредиты на покупку жилья. Вследствие высокой стоимости жилья (относительно типичных доходов семей) в странах с рыночной экономикой основным источником финансирования его покупок служит кредит. Очевидно, что и в России без создания развитой и широкой системы ипотечного кредитования к рыночному способу решения жилищной проблемы не перейти.

Возможности для возрождения ипотеки в России создал принятый в 1992 г. закон "О залоге". При всех его несовершенствах уже с 1993 г. стала практиковаться выдача ипотечных ссуд на приобретение жилья. Но препятствий развитию ипотечного кредитования до сих пор остается немало. Это даже не столько высокая инфляция, сколько нерешенность правовых вопросов: отчуждение заложенной квартиры при необязательности заемщика не дает права на выселение жильцов, отсутствует сам механизм отчуждения предмета залога, несовершенна система ведения титулов собственности.

Практика нашла обходные пути, хотя и паллиативные. Например, "псевдоипотека" или "аренда с выкупом", когда приобретаемое жилье переходит в собственность заемщика только после полного расчета с кредитором. Еще один – прием квартиры в залог лишь при условии, что в ней никто не прописан. Были разработаны и инструменты, пригодные для высокого уровня инфляции. В определенной (но все же в недостаточной) мере предпосылки для решения перечисленных проблем создал принятый в феврале указ "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования".

Но оставалась принципиальная проблема – рефинансирование ипотечных ссуд. Обеспечить ликвидность при долгосрочном кредитовании, используя привлекаемые краткосрочные ресурсы, ни один банк не в состоянии (в лучшем случае речь может идти о ничтожной доле – нескольких процентах – имеющихся у него ресурсов).

В результате ипотечное кредитование, три-четыре года назад начавшее было бурно развиваться, пришло сейчас к стагнации, если не к кризису, его масштабы, так и не став сколь-либо заметными, сокращаются. К настоящему времени во всей нашей огромной стране насчитывается лишь около трех десятков ипотечных институтов (специализированных ипотечных банков и их филиалов, а также универсальных банков, в состав деятельности которых входит ипотечное кредитование). Сами же ипотечные ссуды доступны ничтожной части населения, причем не столько из-за высоких процентов, сколько из-за коротких сроков – от нескольких месяцев до года; лишь считанное число банков выдает долгосрочные кредиты, но и то не на 20-30 (а то и больше) лет, как в цивилизованных странах, а максимум на 5-10. И обусловлено это в первую очередь именно проблемой рефинансирования ссуд.

КАК ЭТО РЕШАЮТ

“ЗА БУГРОМ”

В "мире капитала" эту проблему решает вторичный рынок закладных. Банк-кредитор продает выданные им ипотечные ссуды (закладные) третьим лицам – финансовым инвесторам (продолжая обслуживать эти ссуды), за счет чего восстанавливает свои кредитные ресурсы и может использовать их для выдачи долгосрочных кредитов следующим заемщикам. И хотя кредитор теряет при этом на норме прибыли, делясь процентами с новыми владельцами закладных, он выигрывает на ее массе за счет увеличения оборотов. Наряду с важнейшей функцией – обеспечением ликвидности долгосрочных ссуд, вторичный рынок закладных выполняет и другие (правда, для нас пока еще не актуальные): смягчение цикличности потока ссудного капитала, обеспечение перетоков средств (из мест, где их излишек, туда, где недостаток), сглаживание межрегиональной дифференциации процентных ставок.

Значительную роль на вторичном рынке закладных играют специальные государственные или полугосударственные организации. В США их даже три: Федеральная национальная ипотечная ассоциация – FNMA, Федеральная корпорация по жилищным ипотечным ссудам – FHLMC, Правительственная национальная ипотечная ассоциация – GNMA (американцы используют для них клички, образованным по созвучию с аббревиатурами: Фэнни Мэй, Фредди Мак и Джинни Мэй). На их долю приходится 90% приобретений закладных на вторичном рынке.

В свою очередь, федеральные организации, оперирующие на вторичном рынке закладных, выпускают обеспеченные имеющимися у них закладными ценные бумаги (типа облигаций, хотя и не только), которые продаются различным финансовым инвесторам, в том числе частным лицам (к слову, ценные бумаги FNMA и GNMA пользуются таким же доверием и имеют такой же рейтинг, что и государственные долговые обязательства); в 1990 г. на вторичном рынке США ценных бумаг, обеспеченных закладными, было на сумму более 300 млрд долл. Таким образом, эти организации являются посредниками между ипотечными институтами и конечными финансовыми инвесторами, выполняя регулирующие функции – путем покупки закладных в периоды нехватки ссудного капитала и продажи их, когда средств для вложения в ипотеки достаточно. Цель таких операций – содействие стабилизации жилищного строительства за счет стимулирования платежеспособного спроса на жилье (т.е. в конечном счете стимулирование и повышение доступности частного домовладения).

Следует сказать, что государственные средства использовались только на начальных этапах, довольно быстро деятельность организаций становилась самоокупаемой и даже приносящей прибыль (за счет разницы между нормой дохода на приобретенные закладные и выпущенные ценные бумаги).

НЕ ПОЛУЧИЛОСЬ БЫ

“КАК ВСЕГДА”

У нас создание подобной структуры – Агентства по ипотечному кредитованию жилищной сферы – было предусмотрено еще в программе "Жилище", утвержденной постановлением правительства в июне 1993 г. Затем создать Федеральное агентство по ипотечному жилищному кредитованию предписал указ "О разработке и внедрении внебюджетных форм финансирования жилищной сферы". Очередное обещание образовать это агентство содержалось в предвыборной программе Бориса Ельцина. И вот, наконец, свершилось – спустя ровно три года после первоначального срока.

Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, согласно постановлению Правительства РФ от 26 августа, создается в форме открытого акционерного общества с сохранением за государством контрольного пакета акций. Учредителем от имени государства выступает Национальный фонд жилищной реформы, его доля в уставном капитале составляет 450 млрд. руб. (которые выделены из средств, предусмотренных в федеральном бюджете нынешнего года на государственные инвестиции). Постановлением утвержден первоначальный состав наблюдательного совета Агентства (он будет работать на общественных началах), в который вошли чиновники высокого ранга из Минстроя (в том числе сам министр), Минфина, Минэкономики, Центробанка, Сбербанка, а также представители коммерческих банков. Наблюдательному совету поручено обеспечить подготовку (по согласованию с рядом федеральных органов) и утверждение учредительных документов Агентства. Этим, собственно и исчерпывается содержание постановления. Разве что еще преамбула, что все это "в целях реализации федеральной целевой программы "Свой дом" и привлечения внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долгосрочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий".

Как видно, постановление не содержит никаких положений о направлениях и рамках деятельности Агентства, его целях и задачах, за исключением невнятно сформулированной в преамбуле цели создания. Видимо предполагается, что все это будут содержать учредительные документы. Хотя сделать это должен был государственный нормативный акт – во-первых, в учредительном договоре и уставе АО вовсе не место таким положениям, а во-вторых, вторичный рынок закладных – слишком серьезное дело, чтобы принципы его функционирования устанавливались документами столь низкого ранга.

Поэтому представление о том, как мыслится деятельность Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, приходится получать не из текста постановления, а из появлявшихся в прессе высказываний лиц, причастных к подготовительной работе по созданию агентства (главным образом из Минстроя РФ). Судя по этим высказываниям, оно будет определять единые стандарты и процедуры долгосрочного (10-25 лет) ипотечного кредитования, выкупать у коммерческих банков закладные и выпускать обеспеченные ими ценные бумаги под гарантии государства (каким образом будут предоставляться эти гарантии и откуда возьмутся средства для гарантийного фонда, остается неясным). Открытым остается вопрос о том, будут ли государственные гарантии по самим ипотечным ссудам (не исключено, что имелись в виду именно они, а не гарантии по выпускаемым под ссуды ценным бумагам).

Непонятно также, какое отношение имеет деятельность Агентства к программе "Свой дом". Во-первых, она лишь подпрограмма Государственной программы "Жилище" (основные направления нового этапа реализации которой были утверждены указом президента 29 марта нынешнего года), которая и определяет принципиальные положения государственной жилищной политики. А во-вторых, главное, на что нацелена программа "Свой дом" – добиться того, чтобы во вновь строящихся индивидуальных жилых домах (с автономными источниками жизнеобеспечения) стоимость 1 кв. м общей площади не превышала двухмесячного душевого дохода в данном субъекте РФ (в среднем по России – 300 долл.). Возможно, ссылка на программу "Свой дом" – всего лишь дань конъюнктуре. Если же увязка предполагается всерьез, ничего хорошего это не сулит: тогда требования к закладным, приобретаемым Агентством, должны включать ограничение на удельную стоимость заложенного жилья и – если руководствоваться буквой программы – этим жильем может быть только индивидуальный дом. Таким образом, круг ссуд, с которыми будет иметь дело Агентство, резко сужается: ведь в нынешних условиях основная масса нуждающихся в улучшении жилищных условий будет ориентироваться не на отдельный дом, а на квартиру в многоквартирном доме.

В остальном же замыслы относительно Агентства, насколько можно судить по имеющимся сведениям, соответствуют мировой практике. Однако это отнюдь не гарантирует, что не получится "как всегда". Поскольку деятельность Агентства не регламентируется специальным нормативным актом, многое зависит от того, как ее понимают "отцы-основатели". Но и каким бы ни было это понимание, скорее всего оно во многом останется подразумеваемым: обычно уставы АО составляются по стандартному трафарету, в структуру которого положения , специфичные для организации, призванной выполнять регулирующие функции, просто не вписывается. И не исключено, что в ходе деятельности Агентства оно станет преследовать не государственные (а если точнее, общественные), а собственные внутренние интересы, деформировав подразумеваемые цели и задачи или даже подменив их иными. Немало подводных камней таит и нынешняя ситуация на финансовом рынке, из-за чего некоторые банкиры скептически оценивают предпосылки развития долгосрочного кредитования вообще и перспективы Агентства в частности.

В статье использованы результаты

исследования, поддерживаемого

Российским гуманитарным научным

фондом (проект 96-02-02138а)